2008年5月，四川汶川县发生8.0级地震；今年4 月，青海玉树又发生7.1级地震。两次灾害造成 7万余人遇难，近2万人失踪， 数十万人受伤，4000余万人受灾，所造成的损失令人触目惊心!

汶川、玉树地震发生后，党中央、国务院、中央军委迅速行动，全国人民全力支持，其情其景，感人至深。但是，在整个救灾过程中，政府的地震、水利、民防、安监等相关灾害救援部门所发挥的作用却极为有限，灾区到处闪动的身影依旧是军人。军人在救灾过程中的壮举，催人泪下，但应急通信设备设施、专业救援工具和救援知识的极度缺乏极大地阻碍了救援工作的快速开展。我们可以设想一下，如果这次地震不是发生在现在的和平时代，而是发生在周边军事局势极度紧张的情况下，我们应该怎么办?如果这次不是地震，而是大规模的空袭，我们又该怎么办?军队，是灾害救援的一支重要力量，但是，我们必须明白，军队的职责不是救灾，而是保家卫国。

当前我国灾害管理职能划分过细，且有些部门的职能又重复交叉，战时的防空，平时的防火、防震、防洪等，各有机构专负其责，互不隶属。从两次地震可以看出，无论战时还是平时，大的灾害都不可能是单一的灾种，也不可能是某一个部门或机构就能够应对的。由于没有统一有效的应急管理和救援体系，造成财力、物力分散、形不成合力，大大阻碍了应急救援工作的开展。尤其是化学灾害，发生突然，扩散迅速，防护、救援工作复杂，如果不尽快改变这种灾害管理机制，灾害一旦发生，后果不堪设想。面对灾害，尽快构建以政府为主导的、灵敏高效的应急救援体系已是刻不容缓。

一、灾害应急救援体系的概念及其内容

　　灾害应急救援体系，是指基于平时科学规划和建设管理，在平时的和战时灾害降临时，能迅速而准确地传递信息，统一而灵活地下达指令，合理而充分地利用一切资源，用最小的投入把灾害损失降到最低限度，并通过预定的手段迅速稳定民心、恢复生活和生产秩序的完整系统。

灾害救援体系包括三个方面的内容：一是基于平时的信息收集与分析，物资、工程、人员的准备与管理；二是灾害来临时的应急反应和现场处置；三是灾后秩序的恢复和发展。

　 二、重点应当构建以下应急救援体系与机制

1、构建应急救援的法律法规体系。为应对各种突如其来的自然灾害事故和其他突发性事件，我国相继出台了一系列法律法规，如《人民防空法》、《地震法》，《防汛法》、《消防法》等等，但这些法律大多是针对某一事项的，比较单一，缺乏宏观性、统一性、系统性和协调性，制约了对各种灾害的综合防护和救援。因此，必须尽快从“综合防护、应急救援”的高度建立和完善法律法规体系，为综合防护和灾害应急救援提供全面、系统、完备的法律支撑。

2、构建应急救援的技术和评价体系。在法律法规体系的基础上还必须建立操作性强的技术和评价体系。这个体系首先是确定的灾害等级评价体系。这个评价体系要根据战略地位、经济地位、地理位置、布局、工业种类等综合确定，而不仅仅是依据某个部门或某种灾害而确定。在这个评价体系确定的基础上划分的灾害等级和防护分区，并制定防护技术标准。防护技术标准在统一的基础上具有一定的灵活性，不同的可以根据自己特点灵活掌握，也就是说这个体系是以具体为本的，而并不是现行的仅仅根据位置、行政级别和人口数量来确定的。

　 3、构建应急救援的教育培训和社会动员体系。要在各级、各类学科教育和技术培训中，形成综合防护和灾害应急救援学科的教育培训体系，培养专业技术人才。同时，加强对全社会、全体国民的教育和动员，提高全体国民的心理防护素质和紧急逃生、自救能力。在灾害降临时，救援队伍迅速、规范地开展救援工作，民众镇定、有序地协助或撤离，是把灾害损失降低到最低限度的重要保障。

4、构建应急救援的工程和物资储备体系。工程和物资储备体系是以整个为研究对象，综合考虑各种灾害、统一利用地下和地上空间，综合设置，统一调配，既各有侧重又联结成一个整体的，以最小投入产生最佳效益的体系。这里的工程是广义的，包括民防工程、防洪工程、抗震工程、防火工程、防灾公园等；专业物资包括通讯设施、侦测设施、防护器材、救生器材等，充足和质量过硬的物资是救援队伍自我保护和实施救援的最基本保障。工程和物资储备体系在应急救援尤其是化学灾害应急救援中，占有极其重要的地位。

5、构建应急救援的防控网络体系。防控网络体系由信息系统和警报发放系统组成。信息系统要打破各种灾害信息无法共享的状态，对现有资源进行规划整合，建立统一的，包括基础资料、气象资料、地震资料、汛情资料、空情资料、有毒有害物质生产和储存资料在内的收集、分析、处理系统，为当前的灾害处理提供科学的依据，对未来可能的灾害情况进行预测。在信息系统的基础上，建设覆盖整个的能够实现多次报警的警报发放系统。

6、构建灾害应急救援的运行机制。

   一是灾害应急救援的管理机制。虽说遇到重大灾害时，各级政府、各部门、各行业及全民都要参与和配合，但统一、高效、有力的管理机制依然是必要的。因为灾害应急救援是一个涉及诸多方面且预警时间极短的困难任务，只有良好的管理机制才能把所有资源有条不紊地予以运用，减少灾害损失。在目前的体制下，灾害应急救援的管理机构应自上而下，尽快将现有的民防、消防、气象、地震、安监等各灾害管理部门的防灾职能进行整合，集中人力和物力，避免资源浪费，切实提高对灾害的应变能力和应急能力。 

    二是应急救援的应急反应机制。灾害具有必然性，但从另一个角度上说，又具有偶然性和随机性。因此，建立高效的应急反应机制，是应对灾害的关键措施之一。灾害救援应急反应机制的内容包括：稳定、可靠的组织管理机制；切合实际的具有开放性质的应急方案储备机制；从中央到地方不同层次间的以及相关部门同层次之间的信息沟通机制；建立在信息沟通系统上的灾害预测、分析、评估、处理机制；应急技术、救援装备的研制、配备以及应急救援队伍的快速组建与训练机制；快速决策、统一指挥、迅速调度的通信指挥机制；事故现场的处置、应急授权与社会联动机制等。

三是综合防护的恢复机制。一个有效的灾害应急救援体制，应该包括三个阶段的内容：准备与预警阶段、应急处置阶段、灾后恢复阶段。但目前我国各灾害管理部门的机能基本只包括前两部分。以民防部门为例，人民防空包括两部分内涵：人民防空建设和人民防空斗争。但是，灾后(无论战时还是平时)政府如何延续、灾民如何安置、剩余财产和救援物资如何分配、民间及企业间债务如何转移、金融和工业如何恢复等等问题就不属于人民防空工作范围内了。其他灾害管理部门也存在同样的问题。其实，恢复机制是一个涉及面极广的复杂的系统工程，其难度要远远大于其他两个阶段，这在汶川地震中得到了充分的体现。因此，在建立灾害应急救援管理体制的基础上，要尽快进行恢复机制方面的研究，颁布相关法律条文，编制可行恢复预案。

三、民防部门参与构建灾害应急救援体系的依据优势及应处理好的几个问题

     1、民防部门参与构建灾害应急救援体系的依据优势。<人民防空法》第三十六条、四十一条分别规定：“人民防空通信、警报设施平时应当为抢险救灾服务”，“群众防空组织……平时应当协助防汛、防震等部门担负抢险救灾任务”。中共中央《关于加强人民防空工作的决定》第4条更是将“坚持战时防空与平时防灾减灾相结合”作为民防建设的基本原则之一。从法律法规的角度来看，参与灾害应急救援是民防部门的责任和义务。从现实来看，民防部门参与构建应急救援也具有很多优势。

　　首先，在管理机构和组织职能上基本适应。民防部门有健全的组织指挥系统、通信警报系统和较完善的应急救援系统，只要稍加调整即可适应防灾救援工作的需要。

　　其次，民防部门有运输、消防、通信、医疗、治安、抢险抢修等专业队，这支力量战时用于防空斗争，平时也可以在抢险救灾中发挥积极作用。此外，民防部门具有完善的指挥所和通讯设施等指挥平台，有专业的指挥通信人员，可以遂行平时的抢险救灾任务。

    2、民防部门参与构建灾害应急救援体系应处理好的几个问题

    首先是参与时机问题。灾害的种类千差万别，对灾害的有效救援需要高效的指挥和通信手段，需要训练有素的人员和大量专业物资、器材，并牵涉到各相关职能部门，是一个非常复杂的、事关人民生命安全的重大事项。民防部门参与构建灾害应急救援体系，也就意味着必须要承担相应的责任和义务。因此，必须在具备以下一定条件的基础上，才能择机加入，否则，不但不会产生积极的作用，还会带来很多负面的影响。必须具备的基本条件包括：具有先进的指挥平台，如指挥所、各种通信设施等；具有充足的救灾物资，包括自身防护物资和救援物资等；具有相关的专业人员，如指挥人员和防化、防灾专业人员等。

其次是参与方式问题。当民防部门具备参与构建应急救援体系建设的条件后，还应该对参与的方式进行研究和探讨。民防部门参与构建应急救援体系的方式一般有以下几种：一是民防部门作为主导力量，全面负责应急救援的指挥、协调和预案的编制、救援程序的制定和救援的实施；二是民防部门作为应急救援体系的重要组成部分，与相关部门相互配合，充分利用现有的指挥通信平台和专业队力量，负责应急救援的部分指挥和管理工作，遂行各项救援任务；三是民防部门作为应急救援体系的成员，在必要的情况下，根据应急救援指挥中心的指令，利用现有的指挥通信平台和专业队力量，为应急救援服务。具体的参与方式，应根据的特点、当前应急救援体系的构成形式、民防部门的实力等综合考虑，决不能事无巨细大包大揽。

    再次是自身建设问题。民防部门能否参与构建应急救援体系，并在该体系中占有一席之地，最重要的是寓于平时的自身建设。民防部门要主动转变自己的运转机制，按照平时、战时的双重职能调整工作，做到平时防灾救援与战时防空抗毁的体制相适应，打好参与应急救援的基础。要加大对指挥通信和灾害救援设备设施的投入。在上级民防部门和当地政府应当的政策、资金等方面的支持下，民防部门要逐步建立起以指挥所和先进的通信网络为基础的指挥平台，逐步和军队、消防、公安、水利、安监等联网，同时购置先进的侦毒、防毒器具和应急救援器械，提高应急救援工作的科技含量和反应能力。要建立灾害预警系统。逐步完善高点监控系统和空气自动监测系统，实现对灾情的实时监控；配置先进的计算机系统，实现对采集的各种数据进行自动分析、处理；实现警报器的统控并服务于平时防灾。

       总之，构建灾害救援体系是我国目前面临的重大问题和重要任务，民防部门应努力加强自身建设，认真谋划，抓住这一机遇，积极参与构建这一体系。