经费、物资是进行人防建设的重要物质基础。1969～1972年上半年，基本靠群众集资、备料及向企业摊派。1972年下半年起列入计划安排，并逐步发展、完善，经费渠道走向多元化，人防经费来源由六个渠道组成，即：国家预算内安排的人防经费；地方财政拨付的人防经费；收取人防建设经费；结合民用建设统一修建防空地下室筹集的人防经费；按省政府规定向企业收取的用于人防建设的人员经常费；人防部门其他收入中用于人防建设的资金。

一、经 费 来 源

（一）群众性集资、备料

从1969年群众性挖洞开始到1972年上半年，人防工程建设所需经费、材料，没有列入计划安排，而是采取大搞群众运动，由各挖洞单位自行解决，属于公共工程则向有关企业摊派。

发动群众备料是从做砖坯开始的，全市各行各业，男女老少，都发动起来了。自己动手做砖坯、烧砖，兴办小水泥厂，组建专业备料连队，并自制施工“土机械”。截止1970年底统计，全市共做砖坯2300余万块，拾、挖旧砖80余万块。东风区发动群众，在50多天时间里，做砖坯87万块，做煤渣砖2000多块，收集旧砖14万块、石灰石150多吨、黄沙40多吨，烧石灰90多吨，烧青砖4万多块。红卫丝织厂（现振亚丝织厂）不到两千人，绝大数是女工，她们不甘落后，人人动手共做砖坯200万块。人民商场广大群众，奋战六昼夜，完成砖坯16.5万块，平均每人做380块。陆军第178师利用马车去郊外执勤，返回时捎带黄泥支援里弄居民做砖坯。长青公社发动农民做砖坯80余万块，集中60条农船送到市区。1970年下半年随着人防工程建设逐步深入发展，为解决工程用料的迫切需要而办起来的小水泥厂。开始是红旗区房建部门先办起来的。他们从废铁堆里找到一台遗弃多年的球磨机，经过20多天苦战，终于生产出水泥。接着纺工局红卫丝织厂利用一只旧锅炉改造一台80×300的球磨机，投资6000元，办成一个日产3吨的小水泥厂。卫生局环卫处借用造漆厂一台液压球磨机，也办起小水泥厂。为解决人防工程的备料问题，市革会于1970年9月25日批转市人防指挥部《关于组建防空设施备料专业队伍的请示报告》。由机电、纺工、财贸、交通等系统组建五个专业备料连队。专业备料连队自建立后，到1971年底（含群众运动的数字）共开采石块16000余吨，石灰石5543立方，生产粉煤灰大型砌块141万块，煤渣砖96.6万块，外采黄沙6303吨，其中支援市工农业基本建设石灰石634吨；石块2560吨，粉煤灰大型砌块64.7万块。从1972年起，专业备料连由于人力、物力及经费开支等诸多矛盾未能解决而先后撤销，自制施工“土机械”。在群众性备料运动中为了减低劳动强度、加快施工进度，广大群众利用业余时间修旧利废，自制土机械，计有砖坯机72台，振荡器15台，抽水机6台，灰浆搅拌机12台，吊车14台，水泵4台。

1970年6月8日市人防办、市财经革委会联合发文，文件规定：凡建筑防空设施费用全民工业企业在2000元以上，国营商业企业，事业单位以及大集体工厂在1000元以上，小集体企业在200元以上的，均须由单位提出书面报告，经上一级主管部门和市人防办在统一建设规划内审查批准，企业单位在营业外损失列支，事业单位在市核定的年度事业费中列支，市区机关根据批准数由市财经革委会安排，对一些零星费用，由单位革委会研究决定后，企业列入生产费用（商品流通费）中开支，其他单位在自己的年度经费中开支。河道、城墙工程经费、按施工计划列出预算，在联防范围内，根据“大厂多出、小厂少出、利润多的多出，利润少的少出”的原则，经上级主管部门和财会部门批准，在完成对国家财政上交任务的前提下列入营业外损失。

1972年5月5日市人防委、市财政局根据省、市计划会议的精神，联合发文对有关人防经费开支渠道，做出一些改变，主要有两点：企业单位防空设施费，一律停止在营业外损失中列支，改由企业的自筹资金中开支；市统一规划和施工的河道、城墙工程所需的费用，自1972年3月份起，不再由各单位分摊，改由市人防办统一开支。

（二）计划筹集经费

1、国家拨款指国家人防办及省人防办的拨款

1972年8月22日省人防领导小组、省财革会联合行文，首次分配给苏州人防经费250万元，水泥1900吨，钢材90吨，木材90立方米。这笔经费，根据财政部财预字（1972）20号文件规定：“只限于全民所有制和行政、事业单位的人员防护工事修建费用的开支，今后全民所有制企业不准再用营业外开支或挤压成本的办法开支人防经费”。1972～1979年国家在这段时间拨给全市人防补助经费1686.8万元，平均每年240.97万元。

2、地方财政拨款指（苏州市财政拨款）

1972～1979年地方财政安排259.82万元，平均每年37.11万元。1980年按省政府政发［1980］14号文件规定，苏州市应按地方机动财力4%拨用于城市居民防护工程和公共防空设施。但在实际执行中有很大差异，1980～1988年共财政拨款52万元。1989年因建设察院场地下环道工程拨款173.76万元。1990年至1996年无财政拨款。1997年苏州市人防指挥所建设，市财政拨款100万元。此后，地方拨款逐年有所增加。1980年至2005年间市财政共拨款1777.76万元。

3、企事业单位和个体工商户交纳人防建设经费

1982年前集体所有制单位按税后积累中提取4%用于单位人防工事建设。1982年市政府140号文件 明确集体所有制单位人防工程经费收缴办法。所有大集体所有制单位都应按税后利润4%提缴人防工程建设经费。1982年1月1日起轻工系统(含一轻、二轻、工艺)所属集体所有制单位，按税后利润4%提取的人防工程建设经费向市财政局解缴。1991年起经市政府批准(政府办［1991］597号办文单)市轻工、工艺系统所属集体所有制企业税后利润应交的4%人防建设专用经费，由人防办归口收取。集体所有制单位交纳的税后利润4%的人防建设经费办法收缴，执行到1994年7月。

1994年7月30日，市政府批转58号文件《关于苏州市人民防空资金筹集的规定》的通知规定：企业和实行自收自支以及企业化管理的事业单位，缴纳人防建设资金按上年末职工在册人数每人每年缴纳15元；个体工商户每户每年60元。2002年市财政局、市物价局、市人防办联合签发《关于贯彻<江苏省人民防空建设经费筹集管理规定>的实施细则》的文件中明确关于企业和实行自收自支以及企业化管理的事业单位和个体工商户缴纳的人防建设经费维持原标准不变。1994～2005年共缴纳人防建设经费5945万元。

4、结合民用建筑修建防空地下室应建未建缴纳的易地建设费(简称结建经费)

1978年在第三次全国人防会议上提出，人防经费按民用建筑总投资的百分之六提取资金修建防空地下室。次年10月全市开始按规定收取百分之六结建式人防经费。 “凡有基建民用建筑项目（住宅、宿舍、办公楼、幼儿园、商场、影剧院、营业楼、图书馆、旅社、饭厅等）的单位不论计划内的、统筹的或自筹的，均自1979年1月1日起，按民用建筑投资的总额，提取百分之六的资金，用于修建防空地下室”。这个规定执行到1984年6月30日，共五年半时间，全市提取结建式人防经费1333.15万元。从1984年7月1日起，改变结建式人防收费的办法。市计委、市人防办根据国家人防办、国家计委、城乡环境保护部（1984）9号文件精神，结合具体情况，于1984年7月4日发出270号文件《关于改变结合民用建筑修建防空地下室实施办法》的通知，分三种类型作下列规定：

(1)、新建十层以上或基础埋深达三米以上的九层以下的民用建筑应利用地下空间，由建设单位修建“满堂红”（即与地面建筑底层面积相等）防空地下室，所需资金列入基本建设投资计划。

(2)、新建的居住区、小区和统筹、自建住宅按一次下达的规划设计任务地面总建筑面积的2%由市统一安排修建防空地下室。按应建面积每平方米300元收取，集资建造。

(3)、中央和地方企事业及行政单位和部队，新建九层以下，基础埋深小于三米的民用建筑项目，其总建筑面积达七千平方米以上的，按地面建筑总面积的2%由市统一安排修建防空地下室。按应建面积每平方米400元收取，集资建造。

由于建筑材料不断调价等原因，1987年9月8日市建委、市计委、市人防办联合发出苏建综字第62号文件，明确规定属于上述第2条、第3条范围的，按应建面积每平方米收费标准分别调整为500元、600元。

1992年12月收费标准统一调整为：在规划区范围内防空地下室按每平米1000元标准收取(折合民用建筑总面积收取易地建设费每平方米20元)，1994年7月易地建设经费按设计核定地面建筑总面积计算，每平方米缴纳30元。

2002年9月，市财政局、人防办联合下发《关于贯彻<江苏省人民防空建设经费筹集管理规定>的实施细则》，明确应建而未建“满堂红”防空地下室，按不低于楼户底层建筑面积每平方米2400～2800元缴纳易地建设费(苏州市按每平方米2800元缴纳建设费)；其它民用建筑按规定应建防空地下室的面积每平方米2400～2800元缴纳易地建设费。(苏州市区按每平方2800元缴纳)折合民用建筑总面积每平方米56元)。

1980～2005年，累计结建经费2.5349亿元。

5、人员经常费

向企业单位收取人员经常费，作为人防经费来源之一的规定，根据省政府（1980）113号文件精神，全市从1980年7月1日开始执行。省政府113号文件规定：“分配给苏州市组建人防工程公司名额1000人，人员经常费来源，根据中发（1978）76号文件中规定的精神，变通采取按企业应抽调职工的人数，提取人员经费（包括工资、副食品补贴、工资附加、劳保用品、零星工具、奖金、施工补贴、公杂费、清凉饮料费、洗澡费和工会经费等）列入企业成本”。市革会根据这一规定，于同年7月31日下发130号文件，规定了提取人员经费的范围：主要是全民企业和大集体企业；小集体企业、三个区以及文教、卫生等系统所属的企业暂不提取。人员经费的定额标准，每人每年为1100元，人头指标按规定分到各系统。1980年按半年每人提交550元。上交办法：分季进行，在季初头一个月由各企业单位将应提交的人员经费，按季主动上交主管局，由主管局汇兑交市财政局。

该项人员经常费从1980年下半年至1983年，全市共收取291.07万元，平均每年实收人员经费83.16万元。为减轻企业负担，省人防办、省财政厅于1983年6月8日发出第59号通知：“调整各市人防工程公司规模，削减人头指标，分配给苏州市人员经费指标由原1000人，削减为450人。集体所有制企业人防建设费用中的人员经费，今后可在税后利润4%的人防经费中列支，不再另收人员经常费”。市人防办、市财政局于1983年8月6日联合发出37号通知规定，调整后分配到各局的人头指标，应落实到全民所有制企业，收费定额每人每年1100元不变，从1983年1月1日起执行，为确保人员经常费的及时足额收缴，由原来各主管局汇兑后解交市财政局，改为委托市人民银行按季办理托收。

1994年9月，市物价局、市财政局、市人防办联合印发《关于公布人防系统行政事业性收费项目及标准的通知》，人员经常费统一改为单位及个体工商户应缴纳的人防建设基金。

二、经费管理及开支范围

人防经费是人防建设的专项经费，总的管理原则是专款专用，专材专用，要求做到施工有预算，拨款按进度，完工报决算。经费开支范围，经历了一个逐步放开、调整和完善的过程。国家财政部和全国人防领导小组1973年4月3日财预字第8号通知，其中规定：“国家给予的补助经费，主要用于钢材、木材、水泥、砖、灰、沙石、爆破材料、防水材料、运输材料、施工机具维修以及工事内部必要的“三防”水电设备等开支，参加施工人员的工资、福利、劳保用品和零星工具等，由企业和行政事业单位负责，在有关项目内开支，不列入人防经费”。关于集体企业、城市居民和公共设施等人防工事经费的开支范围问题，省财政厅、省人防办1973年5月8日72号文件明确规定参照全民企业执行。

1973年11月3日市财政局（苏财生字222号）、市人防办（苏防73号）《关于改变人防经费管理体制的联合通知》规定：从1974年起，全市人防经费改由市财政局统一掌握。年度经费来源由市财政局统筹提供，各项人防工程补助经费（包括工事维修费）分配计划由人防办制定，财政局根据人防办提交的分配计划，分季度拨款到各区、局、直属单位。集体所有制单位应提取人防经费亦由市财政局负责收缴（1981年4月1日起，改由市财税部门在征收工商所得税时同时收取）。

人防经费开支范围，经过1973～1974年两年的实践，财政部、全国人防办于1975年2月14日（财预字第2号）对人防经费开支做出补充规定，推进人防经费的管理及人防工程建设。补充规定要点：“各级应建立人防经费的开支预算审批和决算报销制度，加强对人防经费开支的管理，做到施工有预算，拨款按进度，完工报决算。人防经费开支，要贯彻专款专用，按实报销，不挤占，不挪用的原则，工程计划和经费预算指标要同时下达。各级人防部门不准向个业摊派，企业也不得擅自列营业外支出，打入产品成本或挤占国家其他资金来弥补人防经费。修建人防工事，主要依靠群众自己动手，一般不要抽调国营建筑企业的施工队伍，也不雇工修建，确需抽调一部分国营企业和行政事业单位人员，参加修建城市人防公共工程时，工程所需的基本材料和维修费用，由国家和地方财政拨给的人防经费开支，人员工资、福利、劳保用品和零星工具等，由所在单位负责。但从集体企业和农村临时雇请少数技术力量其工资可由人防经费内开支。军队构筑人防工事，应列入国防工程计划，经费由国防部开支。省、市人防机构，确定列入地方编制者，其人员经费（军队干部工资、福利费仍由军队开支）和公用经费由地方有关经费内开支”。

根据省人防领导小组、省财政局1976年2月19日联合通知：“今后人防经费拨款管理，按照基本建设拨款的规定办理，凡构筑五级以上建筑面积在300平方米以上的人防工程，其经费一律通过当地建设银行办理监督拨款”（我市实际执行的300平方米以下的工程经费也进入建设银行）。

1976年5月10日起，根据省财政局、省人防办苏财预字（1976）60号文件规定：参加人防工程地下施工作业人员，以实际参加施工天数计算，每人每天发给生活补助费2角（1979年调整到3角，1986年调整到6角）。

1977年1月1日开始，人防经费开支范围进一步扩大，开放了一些过去不能开支的项目。根据省人防办、省财政局1976年12月12日49号文件的补充规定，除全国人防办、财政部已有规定的外，下列各项均可列入人防经费开支：经市人防办批准的从集体单位雇请少量技术工人的工资；工程维修和加固改造所需费用；经省批准的工程机具、设备、车辆和通信、警报、工程勘察测量、设计、施工、科研试制设备、仪器购置费；公共工程施工耗用的水电及指挥所工作人员的公用杂支费等；市人防部门工程设计用的晒图纸及晒制、印刷、绘图专用文具和施工技术资料、工程档案印刷费。

1977年12月13日财政部、全国人防办财预字178号文件，开辟了人防业务费项目。文件规定：从1978年开始，国家再拿出一部分经费，作为人防业务费，其开支范围：人防通信、警报器材的购置和维修；人防警报、通信线路的租用；人防通信人员的工资；人防常识宣传教育经费。

1980年8月1日，对平战结合有关经费开支有了明确的规定。根据国务院、中央军委国发（1978）276号文件“关于人防工事平时要充分利用的精神”，省人防办、省财政厅苏财企字（1980）178号文件联合通知规定：平战结合工事内部必须安装的风、水、电，防潮除湿设备、设施，以及工事用电和维护等费用，本着谁受益、谁投资、谁维护管理的原则，企业单位在生产（流动）费用中列支，行政事业单位，在核定的年度行政事业经费指标内调剂解决；常年坚持每天8小时在地下工事内生产（工作）的人员，连续6天以上的每人每天发生活补助费2角；凡工商企业利用人防工事为生产、生活服务而经营的项目，其收入应按规定纳税，纳税有困难的，逐级报经省财政厅批准，可适当给予减、免税照顾。

1981年起开始收取设计费。根据省人防办（1981）12号文件规定，所有新建、改建、续建的人防工程项目，按直接费加施工管理费加独立费的百分之一收取设计费，由市人防办统一掌握，主要用于工程设计业务资料费、工具仪器购置费、图纸费、工程档案费、技术措施费。

1982年2月10日省人防办公室、省基本建设委员会、省财政厅、省轻工业厅、中国人民银行联合颁发《人防工程经费管理暂行规定》。文件对经费来源和管理、审批权限、财务计划编审、工程经费开支范围、拨款依据和程序、财务管理、会计科目及记账方法和报表七个方面的问题，作了全面、系统的规定。这是人防经费管理发展史上一个十分重要的文件，从1982年1月1日起试行。

1983年3月20日，国家人防委、财政部联合发出《关于人民防空经费管理的若干规定》的3号文件，标志着人防经费管理在经过十多年的探索与总结的基础上，开始走上规范化。文件对人防经费的性质、主管部门的责任、经费来源、开支范围、财会工作等项目都做出了明确的规定。其中人防经费开支范围进一步放开了，业务经费增加了指挥业务费、技术训练费、设计科研费以及经省批准的列入人防事业编制的人员、机构经费和奖励费。文件同时规定严禁将预算内的资金转移到预算外使用。

1985年6月11日起，开始实行有偿使用人防工程。为充分发挥人防工程的“三个效益”，进一步推动人防工程建设，国家人防委、财政部（1985）9号文件规定：平时使用人防工程，除无经济收益的社会福利公共事业外，其他均本着有偿使用的原则，根据工事用途和经济收益的实际情况，收取不同的使用费。收取的使用费，百分之五十用于人防工程建设。百分之五十用于各级防部门的事业建设、集体福利和奖励基金。翌年6月3日财政部税务总局（财税营字第038号）通知，明确规定关于人防部门收取人防工程使用费暂免征收营业税。至1987年底实收洞租费8576元（含单位自收4000元）。

1986年10月30日国家人防委、财政部10号文件“关于批转国家人防办试行《人民防空财务管理规定》和《人民防空会计制度》的通知”。这是人防经费管理方面的两个法规性文件，从1987年1月1日起执行。市人防办机关工作人员，根据上述文件规定实行下洞检查工作保健补助，按实际天数计算，当日5小时以上为一天，每天补助5角。自1994年起，苏州市人防建设资金筹集规定出台，改变了人防经费的匮乏状态，人防资金得到了快速提升，特别是结合民用建筑交纳的易地建设费由1993年前，每年收取仅200~300万元，跃升到每年1500万元，人员经常费由50~60万，上升到200~300万元，有力地保障了人防战备建设的发展。

表11-2　　　　　　苏州市1972～2005年人防经费支出情况表

续表